O pokojninskem sistemu

Veljaven pokojninski sistem (ZPIZ-2)

Da bi dosegli zastavljen cilj – oceno stopenj zaposlenosti starejših generacij, pri katerih bi bil pokojninski sistem tudi dolgoročno vzdržen – smo najprej morali oceniti stanje ob veljavnem pokojninskem sistemu in v naslednjem koraku poiskati nabor ustreznih ukrepov, ki naj bi zagotavljali tudi dolgoročno vzdržnost ob hkrati tudi primernih pokojninah. Pri izdelavi dolgoročnih projekcij pokojninskih izdatkov in oceni primanjkljaja v obveznem pokojninskem sistemu smo tako izhajali iz veljavnega pokojninskega zakona in najnovejših demografskih projekcij EUROPOP2013 ter projekcij makroekonomskih agregatov Evropske komisije. Tej bazni rešitvi smo dodali še nekaj scenarijev, ki so odražali spremenjene predpostavke glede gibanja demografskih projekcij.

Rezultati kažejo, da naj bi se pokojnine kot delež v BDP v obravnavanem obdobju povečale za nekaj manj kot 4 odstotne točke (glej Sliko 6). K temu je treba prišteti še 0,4 odstotne točke prirasta prispevka za zdravstveno zavarovanje upokojencev. V praksi si takšnega razvoja dogodkov ne moremo privoščiti in pričakujemo lahko, da bo nova pokojninska reforma nujna ter bo odpravila ali vsaj pomembneje omilila pričakovano poslabšanje stanja pokojninske blagajne.

Slika 6: Gibanje deleža izdatkov za pokojnine v BDP (v %) – referenčni scenarij

Vir: MF in ZPIZ, 2014, lastni izračun.

Z uporabo novih demografskih projekcij EUROPOP2013 je delež izdatkov za pokojnine, izražen glede na bruto domači proizvod (BDP), zaradi spremenjenih demografskih projekcij v letu 2060 sedaj bistveno nižji – kar za okrog 1,5 odstotne točke. Kljub temu bo staranje prebivalstva v prihodnje še vedno zelo močno in brez nadaljnjih sprememb v pokojninskem sistemu bi izdatki za pokojnine v BDP močno narasli.

Brez nadaljnjih sprememb pokojninske zakonodaje bi začel tekom 2020-ih let delež javnofinančnih izdatkov za pokojnine, izraženih v odstotku BDP, hitro naraščati, medtem ko bi bili prihodki pokojninske blagajne približno konstantni. Možni ukrepi za zamejitev razkoraka med izdatki in prihodki so:
-    podaljševanje števila let v zaposlenosti. Tu imamo v mislih predvsem poviševanje starosti ob upokojitvi, pa tudi daljše ostajanje v zaposlenosti;
-    poviševanje virov za financiranje, predvsem prispevkov za pokojninsko blagajno;
-    zniževanje višine pokojnin.

Seveda je možna tudi kombinacija zgornjih ukrepov. Izmed navedenih možnosti je aktualno predvsem povečevanje števila let v zaposlenosti, ostala dva ukrepa pa manj – podobno razmišljajo deležniki v odgovorih na zastavljena vprašanja o ukrepih za zagotavljanje dolgoročne vzdržnosti pokojninskega sistema. Obremenitev s prispevki oz. obdavčitev dela nasploh je v Sloveniji namreč med najvišjimi v EU oziroma svetu, nadaljnje poviševanje davčnih obremenitev dela pa bi negativno vplivalo na mednarodno konkurenčnost Slovenije. Zniževanje pokojnin bi povečevalo padec dohodkov, s katerim so posamezniki soočeni ob upokojitvi in bi nasploh zniževalo življenjsko raven upokojencev – razen če bi bil ta ukrep kombiniran s shemami dodatnega (npr. naložbenega) pokojninskega varčevanja, ki bi bil dodaten vir dohodka po upokojitvi.

Da je izmed zgoraj navedenih treh ukrepov aktualen predvsem ukrep podaljševanja števila let v zaposlitvi, kaže tudi primerjava stopenj zaposlenosti (angl. employment rates; SURS jih imenuje »stopnje delovne aktivnosti«) z drugimi državami. V Sliki 7 prikazujemo stopnje aktivnosti za nabor razvitih EU držav, s katerimi se Slovenijo pogosto primerja; dodani so tudi podatki za Islandijo. Vidimo lahko, da v Sloveniji pozno vstopamo na trg dela in se iz njega hitro umaknemo. Še posebej izrazita je razlika med Slovenijo in Islandijo, kjer se zelo zgodaj zaposlujejo in ostajajo v zaposlitvi do bistveno višje starosti kot v drugih državah.

Slika 7: Primerjava stopenj zaposlenosti v Sloveniji z izbranimi državami EU in Islandijo; leto 2013

Vir: EUROSTAT, 2014.

Stopnje zaposlenosti starejših

Sedanji pokojninski sistem ne zagotavlja dolgoročne vzdržnosti pokojninske blagajne. Potrebno bo ustrezno prilagajanje sistema in s tem tudi ustrezno prilagajanje stopenj zaposlenosti zaposlenih v višjih starostnih skupinah. Glede na izvedene delavnice z različnimi deležniki, dejanske razmere kot tudi na priporočila Evropske komisije, smo poskušali v nadaljevanju izdelati scenarij, ki bi upošteval potrebne ukrepe za zagotavljanje dolgoročno vzdržnega pokojninskega sistema. Kot eden od pomembnih možnih ukrepov se je pokazal dvig starosti ob upokojitvi v kombinaciji s spremembami na področju izračunavanja in indeksiranja pokojnin.

Pri tem je nujno treba poudariti, da namen tega projekta nikakor ni izdelati končni predlog bodoče pokojninske reforme, ki mora biti končni rezultat konsenza med vlado in socialnimi partnerji, doseženega v široki razpravi na podlagi skrbno pripravljenih različnih možnih scenarijev in ocenah njihovih posledic za državni proračun in slovensko družbo. Naš namen je bil predvsem pokazati na velikost potrebnih sprememb v zaposlovanju starejših in s tem opozoriti na pomembnost zavedanja problema kot tudi na pravočasno pripravo ustreznih ukrepov tako na strani zaposlenih, delodajalcev in države, ki bodo tudi v praksi omogočili realizacijo potrebne reforme.

Predpostavljali smo torej, da je delež pokojnin v BDP iz leta 2010 takšen, da še zagotavlja vzdržnost pokojninskega sistema. Zato smo ga poskušali z ustreznimi ukrepi zadržati na enaki ravni tekom celotnega obravnavanega obdobja. Ob že upoštevanih predpostavkah baznega scenarija smo tako predpostavljali ustrezen dvig starosti ob upokojitvi s hkratnimi ukrepi na področju izračunavanja pokojninske osnove kot tudi indeksiranja pokojnin:
-    število najugodnejših let za izračun pokojninske osnove se bo povišalo na 34 let. S pokojninsko reformo iz leta 2012, ki je začela veljati s 1. 1. 2013, se število let postopoma podaljšuje za eno leto na leto, to je z 18 let v letu 2012, 19 let v letu 2013 itd. do 24 let v letu 2018. V izračunih torej predpostavljamo, da bi se podaljševanje nadaljevalo po eno leto vsako leto in bi v letu 2028 doseglo 34 let;
-    po upokojitvi pokojnine upokojencem rastejo z rastjo cen življenjskih potrebščin, torej inflacijo. Na ta način se upokojencem še vedno zagotavlja enak življenjski standard, kot so ga imeli ob upokojitvi, niso pa pokojnine več vezane na rast plač;
-    daljše ostajanje v zaposlitvi (in povezano poznejše upokojevanje). Pri tem bomo predpostavljali, da se daljše ostajanje v zaposlitvi avtomatično prilagaja – in sicer tako, da preprečuje naraščanje izdatkov za pokojnine nad zastavljeno raven. Daljše ostajanje v zaposlitvi je tudi ukrep, ki ga mednarodne institucije in stroka najbolj zagovarjajo in omogoča vzdržni pokojninski sistem brez ogrožanja »primernih pokojnin« (t.j. primerno višino pokojnin). Hkrati je ta ukrep tudi najbolj neposreden odgovor na hitro podaljševanje življenjskega pričakovanja in naraščanje zdravih let življenja, ki smo mu priča.

Ohranjanje primanjkljaja na ravni iz leta 2010 bi torej lahko dosegli z občutnim povečanjem stopenj zaposlenosti v višjih starostnih razredih preko ustreznega dviga dejanske starosti ob upokojitvi – v povprečju za dodatnih 5 let v primerjavi z dvigom, ki se bo realiziral zaradi polne uveljavitve sedaj veljavnega pokojninskega zakona ZPIZ-2, povečanja števila zaporednih najboljših let za izračuna pokojninske osnove na 34 let in ob indeksaciji pokojnin z rastjo cen življenjskih potrebščin (glej Tabelo 3).

Tabela 3: Gibanje stopenj zaposlenosti (v %) v višjih starostnih razredih ob zagotavljanju stabilnega deleža izdatkov za pokojnine kot % BDP

Vir: Evropska komisija, 2014; lastni izračuni.

Hkrati s prikazanim spreminjanjem stopenj zaposlenosti po posameznih starostnih razredih se bo spreminjalo tudi število prebivalstva v teh starostnih razredih. Če pomnožimo stopnje zaposlenosti s številom prebivalstva, dobimo gibanje absolutnega števila zaposlenih, kar prikazujemo v Tabeli 4.

Tabela 4: Gibanje števila zaposlenih v višjih starostnih razredih v primeru zagotavljanja stabilnega deleža izdatkov za pokojnine kot % BDP

Vir: Evropska komisija, 2014; Eurostat, 2014; lastni izračuni.

Gibanje skupnega števila zaposlenih v starostnem razredu 50 74 let prikazujemo tudi v Sliki 8, in sicer v treh variantah. Najprej prikazujemo primer, če bi bile stopnje zaposlenosti po posameznih starostnih razredih ves čas na ravni iz leta 2013. V tem primeru bi število zaposlenih v starostnem razredu 50-74 let do leta 2035 približno stagniralo na sedanji ravni, to je z nekaj manj kot 140 tisoč moških in nekaj nad 100 tisoč žensk, nato pa bi se začelo zmanjševati kot posledica upadanja števila prebivalcev v teh starostnih razredih.

Kot drugo varianto v isti sliki prikazujemo gibanje števila zaposlenih v starostnem razredu 50 74 let, če uporabimo vse do leta 2060 predpostavke Evropske komisije, kar pomeni, da bi do leta 2030 stopnje zaposlenosti naraščale, po letu 2030 pa se ne bi več spreminjale. V tem primeru bi število zaposlenih do leta 2030 hitro naraščalo – na okrog 180 tisoč zaposlenih moških in 160 tisoč zaposlenih žensk – nato pa bi začelo število zaposlenih upadati kot posledica upadanja števila prebivalcev v teh starostnih razredih.

V tretji, »vzdržni varianti«, je gibanje stopenj zaposlenosti do leta 2030 kot v varianti Evropske komisije, nato pa v obdobju 2031 2055 nadalje podaljšamo ostajanje v zaposlitvi za 5 let. Na ta način se število zaposlenih v starosti 50 74 do leta 2040 poviša na okrog 190 tisoč moških in nekaj manj kot 180 tisoč žensk. V obdobju od 2040 do 2060 sledi rahel upad, vendar pa se v primerjavi s prejšnjo varianto (od Evropske komisije) večina tega upada izniči z naraščajočimi stopnjami zaposlenosti.

Slika 8: Število zaposlenih v starostnem razredu 50 74 let ob a) stopnjah zaposlenosti iz leta 2013, b) predpostavkah Evropske komisije in c) »vzdržni varianti«

Vir: Evropska komisija, 2014; Eurostat, 2014; lastni izračuni.

Dobljeni rezultati kažejo na pomemben nujen dvig stopenj zaposlenosti v starostnih razredih 55-74 let, ki je še dodatno bolj izrazit za ženske. Nedvomno to prinaša pomembne izzive na ravni posameznika, podjetij in celotne družbe, da bi skupaj lahko dosegli zastavljene cilje podaljšanega zaposlovanja in odloženega upokojevanja. Tako se morajo posamezniki zavedati, da zagotavljanje večje zaposljivosti tudi v višji starosti terja vključevanje v proces vseživljenskega učenja in zdrav način življenja. V podjetjih se morajo delodajalci zavedati dejstva staranja zaposlenih in pomena uvajanja t.i. »age managementa« (sodelovanje mladih in starejših zaposlenih, prilagajanje delovnih pogojev, …). Po drugi strani pa mora država skrbeti za ustrezno informiranje posameznikov in podjetij, da se lahko pravilno odločajo (transparentnost pokojninskega sistema, posledice podaljševanja zaposlenosti), spodbujati starejše k čim daljši delovni aktivnosti, spodbujati zaposlovanje starejših kot tudi njihovo vključevanje v izobraževanje in usposabljanje.